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關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導(dǎo)意見
發(fā)布時間:2018-12-24     來源:佚名

中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳

中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導(dǎo)意見》
新華社北京9月13日電近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導(dǎo)意見》,并發(fā)出通知,要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。

《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導(dǎo)意見》全文如下:

為深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神,落實中央經(jīng)濟工作會議、全國金融工作會議和中央財經(jīng)委員會第一次會議部署,加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束,降低國有企業(yè)杠桿率,推動國有資本做強做優(yōu)做大,增強經(jīng)濟發(fā)展韌性,提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量,現(xiàn)提出如下指導(dǎo)意見。

一、總體要求

(一)總體目標(biāo)。加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束是打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的重要舉措。要通過建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束機制,強化監(jiān)督管理,促使高負債國有企業(yè)資產(chǎn)負債率盡快回歸合理水平,推動國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率到2020年年末比2017年年末降低2個百分點左右,之后國有企業(yè)資產(chǎn)負債率基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。

(二)基本原則

——堅持全面覆蓋與分類管理相結(jié)合。所有行業(yè)、所有類型國有企業(yè)均納入資產(chǎn)負債約束管理體制。同時,根據(jù)不同行業(yè)資產(chǎn)負債特征,分行業(yè)設(shè)置國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。突出監(jiān)管重點,對超出約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的國有企業(yè),結(jié)合企業(yè)所處發(fā)展階段,在綜合評價企業(yè)各類財務(wù)指標(biāo)和業(yè)務(wù)發(fā)展前景基礎(chǔ)上,根據(jù)風(fēng)險大小采取適當(dāng)管控措施。嚴(yán)格控制產(chǎn)能過剩行業(yè)國有企業(yè)資產(chǎn)負債率,適度靈活掌握有利于推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域的國有企業(yè)資產(chǎn)負債率。

——堅持完善內(nèi)部治理與強化外部約束相結(jié)合。加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束要與深化國有企業(yè)改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等有機結(jié)合,建立健全長效機制。同時,通過強化考核、增強企業(yè)財務(wù)真實性和透明度、合理限制債務(wù)融資和投資等方式,加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債外部約束。

——堅持提質(zhì)增效與政策支持相結(jié)合。各有關(guān)方面要積極主動作為,根據(jù)總體目標(biāo)要求進一步明確高負債國有企業(yè)降低資產(chǎn)負債率的目標(biāo)、步驟、方式,并限期完成。國有企業(yè)要堅持提質(zhì)增效、苦練內(nèi)功,通過擴大經(jīng)營積累增強企業(yè)資本實力,在嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失前提下,不斷降低資產(chǎn)負債率。同時,要為高負債國有企業(yè)降低資產(chǎn)負債率創(chuàng)造良好政策和制度環(huán)境,完善資本補充機制,擴大股權(quán)融資,支持盤活存量資產(chǎn),穩(wěn)妥有序開展債務(wù)重組和市場化債轉(zhuǎn)股。

二、分類確定國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束以資產(chǎn)負債率為基礎(chǔ)約束指標(biāo),對不同行業(yè)、不同類型國有企業(yè)實行分類管理并動態(tài)調(diào)整。原則上以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負債率為基準(zhǔn)線,基準(zhǔn)線加5個百分點為本年度資產(chǎn)負債率預(yù)警線,基準(zhǔn)線加10個百分點為本年度資產(chǎn)負債率重點監(jiān)管線。國有企業(yè)集團合并報表資產(chǎn)負債率預(yù)警線和重點監(jiān)管線,可由相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)主業(yè)構(gòu)成、發(fā)展水平以及分類監(jiān)管要求確定。郵政、鐵路等特殊行業(yè)或無法取得統(tǒng)計數(shù)據(jù)行業(yè)的企業(yè)資產(chǎn)負債率預(yù)警線和重點監(jiān)管線,由相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)國家政策導(dǎo)向、行業(yè)情況并參考國際經(jīng)驗確定。

由國務(wù)院國資委履行出資人職責(zé)的中央企業(yè),資產(chǎn)負債率管控工作繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行要求,實踐中再予以調(diào)整完善。金融類國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束按照現(xiàn)有管理制度和標(biāo)準(zhǔn)實施。

三、完善國有企業(yè)資產(chǎn)負債自我約束機制

(一)合理設(shè)定資產(chǎn)負債率水平和資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)要根據(jù)相應(yīng)資產(chǎn)負債率預(yù)警線和重點監(jiān)管線,綜合考慮市場前景、資金成本、盈利能力、資產(chǎn)流動性等因素,加強資本結(jié)構(gòu)規(guī)劃與管理,合理設(shè)定企業(yè)資產(chǎn)負債率和資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu),保持財務(wù)穩(wěn)健、有競爭力。

(二)加強資產(chǎn)負債約束日常管理。國有企業(yè)經(jīng)營管理層要忠實勤勉履職,審慎開展債務(wù)融資、投資、支出、對外擔(dān)保等業(yè)務(wù)活動,防止有息負債和或有債務(wù)過度累積,確保資產(chǎn)負債率保持在合理水平。在年度董事會或股東(大)會議案中,要就資產(chǎn)負債狀況及未來資產(chǎn)負債計劃進行專項說明,并按照規(guī)范的公司治理程序,提交董事會或股東(大)會審議。在企業(yè)可能或已實質(zhì)陷入財務(wù)困境時,要及時主動向相關(guān)債權(quán)人通報有關(guān)情況,依法依規(guī)與相關(guān)債權(quán)人協(xié)商,分類穩(wěn)妥處置相關(guān)債務(wù)。

(三)強化國有企業(yè)集團公司對所屬子企業(yè)資產(chǎn)負債約束。國有企業(yè)集團公司要根據(jù)子企業(yè)所處行業(yè)等情況,按照國有企業(yè)資產(chǎn)負債率控制指標(biāo)要求,合理確定子企業(yè)的資產(chǎn)負債率水平,并將子企業(yè)的資產(chǎn)負債約束納入集團公司考核體系,確保子企業(yè)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。國有企業(yè)集團公司要進一步強化子企業(yè)資產(chǎn)、財務(wù)和業(yè)務(wù)獨立性,減少母子企業(yè)、子企業(yè)與子企業(yè)之間的風(fēng)險傳染。

(四)增強內(nèi)源性資本積累能力。國有企業(yè)要牢固樹立新發(fā)展理念,以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心,著力提升經(jīng)營管理水平,進一步明確并聚焦主業(yè)瘦身健體,通過創(chuàng)新驅(qū)動提高生產(chǎn)率,增強企業(yè)盈利能力,提高企業(yè)資產(chǎn)和資本回報率,為企業(yè)發(fā)展提供持續(xù)的內(nèi)源性資本。

四、強化國有企業(yè)資產(chǎn)負債外部約束機制

(一)建立科學(xué)規(guī)范的企業(yè)資產(chǎn)負債監(jiān)測與預(yù)警體系。相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要建立以資產(chǎn)負債率為核心,以企業(yè)成長性、效益、償債能力等方面指標(biāo)為輔助的企業(yè)資產(chǎn)負債監(jiān)測與預(yù)警體系。對資產(chǎn)負債率超過預(yù)警線和重點監(jiān)管線的國有企業(yè),相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要綜合分析企業(yè)所在行業(yè)特點、發(fā)展階段、有息負債和經(jīng)營性負債等債務(wù)類型結(jié)構(gòu)、短期負債和中長期負債等債務(wù)期限結(jié)構(gòu),以及息稅前利潤、利息保障倍數(shù)、流動比率、速動比率、經(jīng)營活動現(xiàn)金凈流量等指標(biāo),科學(xué)評估其債務(wù)風(fēng)險狀況,并根據(jù)風(fēng)險大小程度分別列出重點關(guān)注和重點監(jiān)管企業(yè)名單,對其債務(wù)風(fēng)險情況持續(xù)監(jiān)測。

(二)建立高負債企業(yè)限期降低資產(chǎn)負債率機制。對列入重點監(jiān)管企業(yè)名單的國有企業(yè),相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要明確其降低資產(chǎn)負債率的目標(biāo)和時限,并負責(zé)監(jiān)督實施。不得實施推高資產(chǎn)負債率的境內(nèi)外投資,重大投資要履行專門審批程序,嚴(yán)格高風(fēng)險業(yè)務(wù)管理,并大幅壓減各項費用支出。依據(jù)市場化法治化原則,與業(yè)務(wù)重組、提質(zhì)增效相結(jié)合,積極通過優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、開展股權(quán)融資、實施市場化債轉(zhuǎn)股、依法破產(chǎn)等途徑有效降低企業(yè)債務(wù)水平。

(三)健全資產(chǎn)負債約束的考核引導(dǎo)。相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要加強過程監(jiān)督檢查,將降杠桿減負債成效作為企業(yè)考核和評價的重要內(nèi)容。對列入重點關(guān)注和重點監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè),要將企業(yè)資產(chǎn)負債率納入年度經(jīng)營業(yè)績考核范圍,充分發(fā)揮考核引導(dǎo)作用,督促企業(yè)貫徹落實資產(chǎn)負債管控要求。

(四)加強金融機構(gòu)對高負債企業(yè)的協(xié)同約束。對資產(chǎn)負債率超出預(yù)警線的國有企業(yè),相關(guān)金融機構(gòu)要加強貸款信息共享,摸清企業(yè)表外融資、對外擔(dān)保和其他隱性負債情況,全面審慎評估其信用風(fēng)險,并根據(jù)風(fēng)險狀況合理確定利率、抵質(zhì)押物、擔(dān)保等貸款條件。對列入重點關(guān)注企業(yè)名單或資產(chǎn)負債率超出重點監(jiān)管線的國有企業(yè),新增債務(wù)融資原則上應(yīng)通過金融機構(gòu)聯(lián)合授信方式開展,由金融機構(gòu)共同確定企業(yè)授信額度,避免金融機構(gòu)無序競爭和過度授信,嚴(yán)控新增債務(wù)融資。對列入重點監(jiān)管企業(yè)名單的國有企業(yè),金融機構(gòu)原則上不得對其新增債務(wù)融資。

(五)強化企業(yè)財務(wù)失信行為聯(lián)合懲戒機制。加強企業(yè)財務(wù)真實性和透明度審核監(jiān)督。國有企業(yè)負責(zé)人對企業(yè)財務(wù)真實性負全責(zé),要確保企業(yè)不虛報資產(chǎn)隱匿債務(wù),財務(wù)信息真實可靠。會計師事務(wù)所等專業(yè)中介機構(gòu)要嚴(yán)格按照會計準(zhǔn)則規(guī)范出具審計報告,客觀準(zhǔn)確反映企業(yè)資產(chǎn)負債狀況。加強社會信用體系建設(shè),完善企業(yè)財務(wù)失信行為聯(lián)合懲戒機制,將違法違規(guī)企業(yè)、中介機構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人員納入失信人名單,并依法依規(guī)嚴(yán)格追究責(zé)任,加大處罰力度。

五、加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的配套措施

(一)厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界。堅決遏制地方政府以企業(yè)債務(wù)的形式增加隱性債務(wù)。嚴(yán)禁地方政府及其部門違法違規(guī)或變相通過國有企業(yè)舉借債務(wù),嚴(yán)禁國有企業(yè)違法違規(guī)向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債;違法違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債的國有企業(yè),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。多渠道盤活各類資金和資產(chǎn),積極穩(wěn)妥化解以企業(yè)債務(wù)形式形成的地方政府存量隱性債務(wù),保障國有企業(yè)合法權(quán)益。進一步完善國有企業(yè)參與國家或地方發(fā)展戰(zhàn)略、承擔(dān)公共服務(wù)等的合法權(quán)益保障機制。各級政府和社會組織要嚴(yán)格落實減輕企業(yè)負擔(dān)的各項政策,一般情況下,不得強制要求國有企業(yè)承擔(dān)應(yīng)由政府或社會組織承擔(dān)的公益性支出責(zé)任。國有企業(yè)自愿承擔(dān)的,應(yīng)嚴(yán)格履行相應(yīng)決策程序。加快推進“三供一業(yè)”分離移交,減輕國有企業(yè)辦社會負擔(dān),協(xié)助解決國有企業(yè)歷史遺留問題。

(二)支持國有企業(yè)盤活存量資產(chǎn)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。鼓勵國有企業(yè)采取租賃承包、合作利用、資源再配置、資產(chǎn)置換或出售等方式實現(xiàn)閑置資產(chǎn)流動,提高資產(chǎn)使用效率,優(yōu)化資源配置。鼓勵國有企業(yè)整合內(nèi)部資源,將與主業(yè)相關(guān)的資產(chǎn)整合清理后并入主業(yè)板塊,提高存量資產(chǎn)利用水平,改善企業(yè)經(jīng)營效益。鼓勵國有企業(yè)加強資金集中管理,強化內(nèi)部資金融通,提高企業(yè)資金使用效率。支持國有企業(yè)盤活土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)等無形資產(chǎn),充分實現(xiàn)市場價值。積極支持國有企業(yè)按照真實出售、破產(chǎn)隔離原則,依法合規(guī)開展以企業(yè)應(yīng)收賬款、租賃債權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利和基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)物業(yè)等不動產(chǎn)財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)益為基礎(chǔ)資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。推動國有企業(yè)開展債務(wù)清理,減少無效占用,加快資金周轉(zhuǎn)。在風(fēng)險可控前提下,鼓勵國有企業(yè)利用債券市場提高直接融資比重,優(yōu)化企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)。

(三)完善國有企業(yè)多渠道資本補充機制。以增加經(jīng)營效益為前提,進一步完善國有企業(yè)留存利潤補充資本機制。與完善國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局相結(jié)合,實現(xiàn)國有資本有進有退動態(tài)管理,將從產(chǎn)能過剩行業(yè)退出的國有資本用于急需發(fā)展行業(yè)和領(lǐng)域國有企業(yè)的資本補充。充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的作用,在逐步解決企業(yè)歷史遺留問題及相關(guān)改革成本后,更多作為資本投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。充分運用國有資本投資、運營公司,吸收社會資金轉(zhuǎn)化為資本。積極推進混合所有制改革,鼓勵國有企業(yè)通過出讓股份、增資擴股、合資合作等方式引入民營資本。鼓勵國有企業(yè)充分通過多層次資本市場進行股權(quán)融資,引導(dǎo)國有企業(yè)通過私募股權(quán)投資基金方式籌集股權(quán)性資金,擴大股權(quán)融資規(guī)模。支持國有企業(yè)通過股債結(jié)合、投貸聯(lián)動等方式開展融資,有效控制債務(wù)風(fēng)險。鼓勵國有企業(yè)通過主動改造改制創(chuàng)造條件實施市場化債轉(zhuǎn)股。

(四)積極推動國有企業(yè)兼并重組。支持通過兼并重組培育優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)。鼓勵國有企業(yè)跨地區(qū)開展兼并重組。加大對產(chǎn)業(yè)集中度不高、同質(zhì)化競爭突出行業(yè)國有企業(yè)的聯(lián)合重組力度。鼓勵各類投資者通過股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等形式參與國有企業(yè)兼并重組。

(五)依法依規(guī)實施國有企業(yè)破產(chǎn)。充分發(fā)揮企業(yè)破產(chǎn)在解決債務(wù)矛盾、公平保障各方權(quán)利、優(yōu)化資源配置等方面的重要作用。支持國有企業(yè)依法對扭虧無望、已失去生存發(fā)展前景的“僵尸子企業(yè)”進行破產(chǎn)清算。對符合破產(chǎn)條件但仍有發(fā)展前景的子企業(yè),支持債權(quán)人和國有企業(yè)按照法院破產(chǎn)重整程序或自主協(xié)商對企業(yè)進行債務(wù)重組。對嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司,依法實施破產(chǎn)重整或清算,堅決防止“大而不能倒”,堅決防止風(fēng)險累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險。同時,要做好與企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)的維護社會穩(wěn)定工作。

六、加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的組織實施

(一)明確各類責(zé)任主體。國有企業(yè)是落實資產(chǎn)負債約束的第一責(zé)任主體,要按照本指導(dǎo)意見要求,明確企業(yè)資產(chǎn)負債率控制目標(biāo),深化內(nèi)部改革,強化自我約束,有效防范債務(wù)風(fēng)險,嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失,確保企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營。相關(guān)金融機構(gòu)要根據(jù)國有企業(yè)資產(chǎn)負債和經(jīng)營情況,審慎評估企業(yè)債務(wù)融資需求,平衡股債融資比例,加強貸后管理,開展債務(wù)重組,協(xié)助企業(yè)及時防范和化解債務(wù)風(fēng)險。對落實本指導(dǎo)意見不力和經(jīng)營行為不審慎導(dǎo)致資產(chǎn)負債率長期超出合理水平的國有企業(yè)及其主要負責(zé)人,相關(guān)部門要加大責(zé)任追究力度。對落實本指導(dǎo)意見弄虛作假的國有企業(yè),相關(guān)部門要對其主要負責(zé)人及負有直接責(zé)任人員從嚴(yán)從重處罰。

(二)建立部門信息共享和社會公開監(jiān)督約束機制。相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要將列入重點關(guān)注和重點監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè)及其債務(wù)風(fēng)險狀況,報送積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率工作部際聯(lián)席會議(以下簡稱聯(lián)席會議)辦公室,并由聯(lián)席會議辦公室通報相關(guān)部門,為相關(guān)部門開展工作提供必要基礎(chǔ)信息。各級相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要將各類企業(yè)資產(chǎn)負債率預(yù)警線和重點監(jiān)管線以及按照規(guī)定應(yīng)公開的企業(yè)財務(wù)信息,通過“信用中國”等媒介向社會公開,接受社會監(jiān)督。

(三)加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束實施工作的組織協(xié)調(diào)。各級相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要按照本指導(dǎo)意見確定的降低國有企業(yè)資產(chǎn)負債率目標(biāo)和約束標(biāo)準(zhǔn),分解落實、細化要求、加強指導(dǎo)、嚴(yán)格考核,有關(guān)情況及時報告聯(lián)席會議辦公室。各級審計部門要依法獨立開展審計監(jiān)督,促進國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束落實到位。相關(guān)金融管理部門要按照本指導(dǎo)意見進一步明確規(guī)則,加強對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促。各級政府向本級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況時,應(yīng)報告國有企業(yè)資產(chǎn)負債情況和資產(chǎn)負債率控制情況。聯(lián)席會議要加強組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢查督導(dǎo)和監(jiān)督問責(zé),確保國有企業(yè)降低資產(chǎn)負債率取得實效。重大問題要及時報告黨中央、國務(wù)院。